摘要：環(huán)衛(wèi)設施鄰避效應矛盾突出的背景下,園區(qū)化、規(guī)模化、集中化處理已成為固廢處理處置的必然選擇。固廢綜合園區(qū)在我國已有近20年的實踐,從國家到地方各層級的政策導向日趨明確,政策頻出。本文梳理了我國和各地區(qū)關于固廢園區(qū)的相關政策,介紹了北京、杭州、上海等大型固廢園區(qū)的建設實踐,為其他城市固廢處置和設施規(guī)劃布局提供了借鑒并提出了固廢園區(qū)的發(fā)展建議,對于園區(qū)規(guī)劃、建設、管理和項目導入具有積極意義。

隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高， 固體廢棄物產量逐年增加，環(huán)衛(wèi)設施正不斷成為城市基礎設施的重要組成部分。根據統(tǒng)計年鑒，截至2017年底， 我國城鎮(zhèn)(設市城市與縣城)生活垃圾無害化處理量已達27174萬噸，全國共建成無害化設施2313座，無害化處理能力885306噸/日 。然而， 由于環(huán)衛(wèi)設施建設過程“鄰避” 效應突出、城市土地資源日益緊張，導致設施選址困難、建設進度滯后、甚至“一鬧就停”，北京海淀六里屯、廣州番禺等垃圾焚燒項目都曾因民眾強烈抵制而被迫停建。在此背景下， 垃圾處理設施集約化、統(tǒng)籌化、資源利用循環(huán)化的固廢綜合園區(qū)(又稱靜脈產業(yè)園、資源循環(huán)利用基地等)優(yōu)勢日益突出， 成為國內外環(huán)保設施建設的新選擇。

1 相關政策

隨著經濟發(fā)展和環(huán)境問題矛盾日益尖銳，循環(huán)經濟的理念不斷普及，政策導向日趨明確， 國家層面頻頻發(fā)力， 并頒布了一系列支持固廢綜合園區(qū)建設的政策。

2006年9月， 原國家環(huán)保總局發(fā)布《靜脈產業(yè)類生態(tài)工業(yè)園區(qū)標準(試行)》(HJ/T265-2006)， 標志著靜脈產業(yè)在中國作為一門新興產業(yè)迎來了真正發(fā)展。同年9月， 原國家環(huán)保總局批準創(chuàng)建了中國第一家靜脈產業(yè)類生態(tài)工業(yè)園區(qū)———青島新天地靜脈產業(yè)園區(qū) 。

住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)改委和原環(huán)境保護部于2010年4月22日發(fā)布《生活垃圾處理技術指南》(建城〔2010〕61號)， 指出“規(guī)劃和建設生活垃圾綜合處理園區(qū)是節(jié)約土地資源、加強生活垃圾處理設施污染控制、全面提升生活垃圾處理水平的有效途徑”， 明確提出建設生活垃圾綜合處置園區(qū)是我國生活垃圾處理設施選址建設的重要原則之一。

2011年3月16日發(fā)布的《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，在“第六篇綠色發(fā)展-建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”的“第二十三章大力發(fā)展循環(huán)經濟”中提出“按照循環(huán)經濟要求規(guī)劃、建設和改造各類產業(yè)園區(qū)， 實現(xiàn)土地集約利用、廢物交換利用、能量梯級利用、廢水循環(huán)利用和污染物集中處理”。

《國務院關于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產業(yè)的意見》(國發(fā)〔2013〕30號)指出：建設“城市礦產” 示范基地，推動再生資源清潔化回收、規(guī)模化利用和產業(yè)化發(fā)展。

2016年10月22日，住房和城鄉(xiāng)建設部等四部門聯(lián)合印發(fā)《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》(建城〔2016〕227號)指出：推進產業(yè)園區(qū)建設。積極開展靜脈產業(yè)園區(qū)、循環(huán)經濟產業(yè)園區(qū)、靜脈特色小鎮(zhèn)等建設，統(tǒng)籌生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾等不同類型垃圾處理， 形成一體化項目群，降低選址難度和建設投入。

2017年10月29日， 國家發(fā)改委、財政部與住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合印發(fā)《關于推進資源循環(huán)利用基地建設的指導意見》(發(fā)改辦環(huán)資〔2017〕1778號)，明確“到2020 年，在全國范圍內布局建設50個左右資源循環(huán)利用基地，基地服務區(qū)域的廢棄物資源化利用率提高30%以上， 探索形成一批與城市綠色發(fā)展相適應的廢棄物處理模式，切實為城市綠色循環(huán)發(fā)展提供保障” 的總體目標。

2017年12月12日，國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設部等5部委發(fā)布《關于進一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址工作的通知》(發(fā)改環(huán)資規(guī)〔2017〕2166號)，鼓勵采取產業(yè)園區(qū)選址建設模式，統(tǒng)籌生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾等不同類型垃圾處理， 形成一體化項目群。

2018年5月3日，國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《關于推進資源循環(huán)利用基地建設的通知》(發(fā)改辦環(huán)資〔2018〕502號)，要求資源循環(huán)利用基地以地方自主實施為主要建設方式，資源循環(huán)利用基地建設不鋪新攤子，主要利用現(xiàn)有資源， 基地所在城市相關政府部門應制定本區(qū)域資源循環(huán)利用基地建設規(guī)劃，結合區(qū)域發(fā)展實際需求，提出基地3年建設方案，出臺相應保障政策。

2018年10月10日， 國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《關于成都市長安靜脈產業(yè)園等50家單位資源循環(huán)利用基地實施方案的復函》(發(fā)改辦環(huán)資〔2018〕1249號)， 原則同意成都市長安靜脈產業(yè)園等50家單位的資源循環(huán)利用基地實施方案。

除國家層面外，部分省份和地區(qū)也針對固廢產業(yè)園區(qū)建設制定了規(guī)劃和支持政策。

2016年4月15日，河南省發(fā)布《河南省人民政府辦公廳關于推進靜脈產業(yè)園建設的指導意見》(豫政辦〔2016〕34號)，計劃到2020年， 以廢金屬、廢塑料、報廢機動車、廢舊機電、廢舊電器電子為主的“城市礦產”開發(fā)利用水平明顯提升， 以生活垃圾、建筑垃圾、餐廚廢棄物為主的城鎮(zhèn)低值廢棄物的集聚化、規(guī)模化處理能力明顯增強，全省建成一批模式可復制、可推廣的靜脈產業(yè)示范園。2018年2月24日，《河南省靜脈產業(yè)園建設三年行動計劃(2018-2020年)》(豫發(fā)改環(huán)資〔2018〕148號)出臺，要求到2020年，靜脈產業(yè)園成為全省各類城鄉(xiāng)低值廢棄物無害化處置和資源化利用的主陣地。

2016年9月，《杭州市固體廢棄物綜合處理規(guī)劃》正式頒布，杭州市以生活垃圾焚燒廠和填埋場為基礎，以資源化利用為發(fā)展方向， 形成“三園、三廠、多點”的固廢處置設施布局。其中“三園”指天子嶺循環(huán)經濟產業(yè)園(天子嶺靜脈小鎮(zhèn))、大江東循環(huán)經濟產業(yè)園和富陽循環(huán)經濟產業(yè)園 。

2017年7月14日，浙江省發(fā)布《浙江省靜脈產業(yè)基地建設行動計劃》(浙發(fā)改資環(huán)〔2017〕625號)，提出到2020年，以設區(qū)市為重點，規(guī)劃建設一批靜脈產業(yè)基地。

2018年四川省下發(fā)《四川省資源循環(huán)利用基地建設工作方案》，到2020年，省內建設3～5個省級資源循環(huán)利用基地，并力爭建設1～2個國家級資源循環(huán)利用基地，實現(xiàn)廢棄物資源化利用率提高30%以上的目標 。

2 典型案例

2.1 北京朝陽循環(huán)經濟產業(yè)園

北京朝陽循環(huán)經濟產業(yè)園位于朝陽區(qū)金盞鄉(xiāng)南部，占地面積309公頃，是2017年原環(huán)境保護部宣布的第一批全國向公眾開放設施(環(huán)辦宣教〔2017〕92號)，也是發(fā)改辦環(huán)資〔2018〕1249號確定的全國50個資源循環(huán)利用基地之一。

2002年朝陽循環(huán)經濟產業(yè)園啟動建設，目前已具備固廢處理、再生資源循環(huán)利用、生態(tài)環(huán)保科普教育等多個功能。已有主要設施包括：高安屯衛(wèi)生填埋場處理規(guī)模1000噸/日， 2002年底投入使用， 2011年2月不再填埋原生垃圾， 僅填埋殘渣; 朝陽清潔焚燒中心項目處理規(guī)模1800噸/日，設計年發(fā)電量2.9億度，總投資11.97億元， 各項排放指標嚴于和優(yōu)于北京市地方標準和歐盟標準， 被住房和城鄉(xiāng)建設部列入清潔焚燒案例;高安屯垃圾焚燒發(fā)電項目是由國家發(fā)改委批準建設的北京第一家現(xiàn)代化的大型垃圾焚燒發(fā)電廠，處理規(guī)模1600噸/日，年額定發(fā)電量2.2億度，采用日本田熊(TUKUMA)公司SN型階梯式(傾斜+水平)順推爐排，煙氣排放嚴于北京市地標和歐盟2000標準，飛灰送至北京紅樹林水泥廠處理;高安屯餐廚垃圾處理項目處理規(guī)模400噸/日， 處理對象是食品加工、飲食服務、單位供餐等活動中產生的食物殘渣、殘液和廢棄油脂等廢棄物，以生物發(fā)酵技術為項目工藝路線，日產菌劑240噸，總投資1.6億元;高安屯醫(yī)療廢物處置廠處理規(guī)模40噸/日，采用回轉窯焚燒技術，建設2條20噸/日焚燒線， 是北京市唯一的大型醫(yī)療垃圾處理設施;高安屯電動汽車充換電站，每天可滿足400輛機動車的現(xiàn)場充換電需求，規(guī)模世界最大， 主要為電動環(huán)衛(wèi)車提供服務。

2.2 杭州大江東循環(huán)經濟產業(yè)園

杭州大江東(臨江)循環(huán)經濟產業(yè)園是《杭州市人民政府關于杭州市固體廢棄物綜合處理規(guī)劃的批復》(杭政函〔2016146號)批復的“三園”之一，廠址位于臨江污水處理廠西側2Km處，占地195.4hm2， 重點發(fā)展五大產業(yè)：五廢治理產業(yè)、資源循環(huán)利用產業(yè)、環(huán)保新技術研發(fā)孵化產業(yè)、協(xié)同發(fā)展工業(yè)旅游產業(yè)和垃圾處理文化產業(yè)， 總平面布局相應地劃分為生活固廢處理區(qū)、工業(yè)固廢產業(yè)區(qū)、資源再生利用區(qū)、生態(tài)環(huán)保科研教育培訓區(qū)以及垃圾文化和旅游區(qū)五個區(qū)域 。

目前， 在建項目包括：污泥處理中心(深度脫水+干化(45%以下)+流化床單獨焚燒，處理規(guī)模4000噸/日)、臨江環(huán)境能源工程(垃圾焚燒發(fā)電廠，處理規(guī)模5200噸/日)和杭州市第三固廢處置中心(處理對象為醫(yī)療廢物和工業(yè)危廢，處理規(guī)模13萬噸/年)。

2.3 上海老港固體廢棄物綜合利用基地

上海老港固體廢棄物綜合利用基地位于浦東新區(qū)老港鎮(zhèn)東首， 始建于1984年3月， 基底面積15.3km2，作為上海最大\也是全國最大的垃圾處置設施，承擔了上海市內70%的生活垃圾處置任務 。老港基地目前主要的無害化處理方式是填埋和焚燒，現(xiàn)有生活垃圾處理設施包括：生活垃圾衛(wèi)生填埋場四期，占地面積3.13km2， 處理規(guī)模4900噸/日;綜合填埋場(生活垃圾、污泥、焚燒飛灰)，占地1km2，處理規(guī)模5000噸/日;再生能源利用中心(一期)(生活垃圾焚燒發(fā)電廠)，占地0.16km2，處理規(guī)模3000噸/日。

此外， 老港基地還建成沼氣發(fā)電廠(總裝機容量15MW)、風力發(fā)電一期工程(總裝機容量70MW)、滲濾液處理廠(處理規(guī)模3200噸/日）， 其中再生能源利用中心(一期)滲濾液納管排放、執(zhí)行《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質標準》(GB/T31962-2015)B等級， 填埋場四期和綜合填埋場滲濾液執(zhí)行《生活垃圾填埋場污染控制標準》(GB16889-2008)表2標準)、一般工業(yè)固廢填埋場(占地0.04km2、處理規(guī)模3000噸/日)、上海生活垃圾科普展示館(2017年10月27日開館)等項目。

根據統(tǒng)計年鑒數(shù)據，2017年，上海生活垃圾無害化處理量是743.07萬噸，其中老港基地共處理生活垃圾461.20萬噸， 占上海的62.1%。

目前， 老港固廢基地正迎來新一輪規(guī)劃的修編工作，老港再生能源利用中心(二期)(處理規(guī)模6000噸/日)、上海老港濕垃圾資源化處理設施(處理規(guī)模100噸/日， 其中餐飲垃圾400噸/日、廚余垃圾600噸/日)、上海老港建筑垃圾資源化處理設施(處理規(guī)模100萬噸/年)、上海市固體廢物處置中心(醫(yī)療廢物焚燒，處理規(guī)模240噸/日)等一批項目相繼開工建設。

3 發(fā)展建議

(1)要注重科技研發(fā)的投入和配套， 產學研聯(lián)動

固廢園區(qū)集中了各類固廢對象和處理設施，可為研發(fā)、實證提供平臺和配套條件，能夠有效實現(xiàn)技術研發(fā)向生產應用的轉化。通過完善配套機制， 吸引科研團隊入駐，實現(xiàn)產學研用相結合，有效提升固廢園區(qū)科技水平， 促進成果轉化。

(2)完善園區(qū)管理機制， 特別是項目導入和監(jiān)管

固廢園區(qū)由于固廢種類多、數(shù)量大、污染物排放集中，往往具有放大性、協(xié)同性效應， 不利于整體環(huán)境質量控制。應整體考慮園區(qū)的環(huán)境容量，對擬導入項目進行篩選，可實施正面清單與負面清單相結合的項目導入機制：對于能源轉換效率高、污染物排放少、代表未來發(fā)展方向的先進技術應優(yōu)先導入，形成技術儲備或促進技術完善;而能耗高、技術落后的項目應限制規(guī)模甚至不予導入， 從而實現(xiàn)園區(qū)整體技術水平的提升。

同時，由于處理工藝復雜、污染物排放均不相同，對設施的監(jiān)管提出了新的要求。可考慮基于GPS、物聯(lián)網等信息化手段搭建管理系統(tǒng)，建立離線與在線相結合的固廢設施監(jiān)管平臺，形成基于園區(qū)的大數(shù)據中心，提升園區(qū)整體運行管理水平。

(3)市場不斷擴大，參與企業(yè)規(guī)模效應和協(xié)同效應明顯，合作邊界需要厘清

伴隨著各地不斷推出支持政策， 可以預見，靜脈產業(yè)園這一產業(yè)將不斷擴大，PPP將成為項目的主要形式。地方政府往往將園區(qū)項目打包建設， 因此單個項目投資體量大、建設內容多、工藝路線多樣，對參與企業(yè)來說，規(guī)模效應和示范效應優(yōu)勢很明顯。同時由于項目體量較大， 往往是多家資本方組成聯(lián)合體，因此厘清責任邊界至關重要。