環保垂改后，分局有權以自己名義處罰？
目前，省以下環保機構垂直管理制度改革已全面進入實質性操作階段，結合新一輪機構調整，原市縣環境保護局紛紛更名為生態環境局。對縣局由原來的當地政府部門調整為市局派出機構后，是否具備行政主體資格，能否以自己名義作出行政處罰等具體行政行為的問題，實踐中有些地方認識還比較模糊。筆者認為，按照現行法律規定，除有法律授權外，縣局無權以自己的名義實施行政處罰。 垂管后，縣級生態環境分局性質已發生變化 看一個行政機構有沒有行政主體資格，包括能否以自己名義作出行政處罰等具體行政行為，首先要弄清這個行政機構的性質。 2015年10月下旬，習近平總書記在十八屆五中全會上所作的《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》中指出：“市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構。” 2016年9月14日中辦、國辦印發的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》規定，“調整市縣環保機構管理體制。市級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門。”“縣級環保局調整為市級環保局的派出分局，由市級環保局直接管理。” 由此不難看出，垂管后，市局作為市級政府工作部門的性質沒有變化。而縣局調整為市局的派出機構（分局）后，其性質已發生變化，已不是駐在地縣級政府的工作機構，而成為駐在地縣級行政區域的工作機構。 雖然有些省在垂改中，駐在縣級行政區域的生態環境機構名稱仍稱“局”，而不是“分局”，但其性質仍然是“分局”。對此是沒有爭議的。 派出機構是否具有行政主體資格 取決于法律法規是否授權 行政主體，是指享有行政權，能以自己的名義行使國家行政職權并能獨立承擔因此產生的相應法律責任的組織。具體體現在三個方面，一是權，即獨立地擁有并行使行政權力；二是名，能夠以自己的名義對外采取行政行為；三是責，承擔由其采取的行政活動而產生的法律責任。 派出機構一般不具有行政主體資格，但也非一概而論，例外的情況就是法律法規規章有授權。派出機構是否具有行政主體的資格，不在于其是否有派出機構的名義，不同派出機構的行政主體資格并不相同，其差別就在于現行法律法規是否對其授權。筆者試舉兩例，分別看一看現有不同派出機構的行政主體資格情況。 《公安機關組織管理條例》規定：“縣級以上地方人民政府公安機關在本級人民政府領導下，負責本行政區域的公安工作，是本行政區域公安工作的領導、指揮機關。”《中華人民共和國治安管理處罰法》第九十一條規定：“治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定；其中警告、500元以下的罰款可以由公安派出所決定。” 據此，市轄區公安分局既是上級公安機關的派出機構，同時又是本級政府的工作部門，具有行政主體資格，可以以自己的名義實施行政處罰。我們生活中接觸最多的公安機關是派出所，其擁有的“警告、五百元以下的罰款”行政處罰權，同樣來自于法律的授權。 《國務院關于做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》（國發〔2004〕12號）規定：市（州、盟）、縣（市、旗）國土資源主管部門垂直管理后，仍“是同級人民政府的工作部門”；“市轄區國土資源主管部門的機構編制上收到市人民政府管理，改為國土資源管理分局，為市國土資源主管部門的派出機構。” 據此規定，縣（市）國土資源主管部門垂直管理后仍然具有行政主體資格，可以以自己的名義實施行政處罰。而市轄區的國土資源部門則不具有行政主體資格，不可以以自己的名義實施行政處罰。 分局以自己名義實施行政處罰， 目前缺乏法律依據 現行《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《環境噪聲污染防治法》中，在規定涉及環保部門（生態環境部門）的行政主體時，使用的稱謂只有兩種：“縣級以上地方人民政府環境保護主管部門”和“縣級以上人民政府環境保護主管部門”。 自2019年1月1日起施行的《土壤污染防治法》，是污染防治、生態環境保護領域最新的一部法律，這部法律共有23個法條29處在規定行政主體時，使用的稱謂全是“地方人民政府生態環境主管部門”。 從以上六部法律在規定可能包含縣一級行政主體時的表述可以得出，垂管后，縣（市、區）生態環境分局不是政府部門，因此也就不再享有上述法律規定的行政處罰權。還有的法律法規規章疑似授權但并未授權。 現行《環境影響評價法》在規定行政主體時，使用的稱謂是“縣級以上生態環境主管部門”。現行《建設項目環境保護管理條例》在規定行使責令限期改正和罰款權力的行政主體時使用的稱謂是“縣級以上環境保護行政主管部門”。《環境行政處罰辦法》第十四條規定：“縣級以上環境保護主管部門在法定職權范圍內實施環境行政處罰。” 這三部法律法規規章明確行政主體時，在稱謂上比上述六部法律的表述少了“人民政府”四個字。似乎，縣（市、區）生態環境分局在這三部法律法規規章中得到了相應授權，但仔細分析，并非如此。 首先，縣（市、區）生態環境分局是市局的派出工作機構，不屬于“縣級以上生態環境主管部門”“縣級以上環境保護行政主管部門”“縣級以上環境保護主管部門”的范疇。 其次，現行《環境行政處罰辦法》系原環境保護部于2009年12月30日由部務會通過，于2010年3月1日起施行的。而省以下環保垂管是2015年10月召開的十八屆五中全會部署的，部門規章不可能穿越時空為幾年后才出現的縣（市、區）生態環境分局授權。 綜上分析，筆者認為，在現有法律框架下，設區市所屬的縣（市、區）生態環境分局不能以自己的名義實施行政處罰。 建議 如何彌補現階段分局不能實施行政處罰帶來的不便？ ○試行用市局編號印章制作相關執法文書 縣（市、區）生態環境分局作為環境管理的第一線機構，日常執法監管是其主業，大量的執法文書不能以自己的名義制作，而要報由市局，以市局的名義制作和行使職權，確實不方便，確實提高了執法成本、降低了執法效率。 但若是在沒有現行法律授權的情況下，縣局以自己的名義實施行政處罰，則屬于違法行政，行政相對人若提起復議，復議機關通常都會予以撤銷。若復議機關予以維持，而行政相對人提起訴訟，復議機關將和縣局一道成為被告，縣局和復議機關必然敗訴，作出的行政處罰決定無疑要被撤銷。 上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒。法律判斷與情理判斷，往往并不是一回事。《行政處罰法》規定，“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。”。不能以縣局以市局名義實施行政處罰不方便、成本高、效率低為由，讓縣局違背現行法律實施行政處罰。 為解決這一問題，一些設區市生態環境局探索為委派的一個個縣（市、區）生態環境分局對應刻制本級名義的編號印章，市局名義的編號印章由相應的縣級分局保管使用。用編號印章的形式可以看作是行政機關對行政處罰權的委托，筆者認為在現有的法律框架下，這不失為一個權宜之計，在修改現行法律對縣局行政主體資格授權之前，似可以推而廣之。 不過根據《行政處罰法》第十八條、第十九條的規定，必須注意到，縣局用市局名義的編號章實施行政處罰，市局承擔對此印章使用產生的法律責任。因此，市局絕不能“大撒把”，必須加強對縣局執法、處罰過程和法律適用的監管。 ○加快推進現行法律法規的修改進程 2018年2月28日十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出“推進機構編制法定化”，并明確指出“機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障。要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”。 “五個法定化”是中央針對現實中包括派出機構在內的各種黨和國家機構設置過程中缺乏嚴謹的法律論證、未嚴格履行法定程序、機構職能權限設定存在不合法不合理等現象提出的改革總體方向。 2018年12月4日，中辦、國辦印發《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》，部署深化生態環境保護綜合行政執法改革，明確提出“減少執法層級，推動執法力量下沉，提高監管執法效能。”“除直轄市外，縣（市、區、旗）執法隊伍在整合相關部門人員后，隨同級生態環境部門并上收到設區的市，由設區的市生態環境局統一管理、統一指揮。縣級生態環境分局一般實行‘局隊合一’體制，地方可根據實際情況探索具體落實形式，壓實縣級生態環境分局履行行政執法職責和加強執法隊伍建設的責任……” 現行涉及生態環境保護的法律法規大多是本輪生態環境機構改革之前制定的，從現實看，改革后的生態環境機構（不僅僅是縣級生態環境分局）確實與之有某些不相適應之處。可以預見，下一步，現行涉及生態環境保護的法律法規將適應生態環境機構改革的推進，作出修改。 對縣級生態環境分局行政主體資格是否予以授權、是全面授權（與改革之前一樣）還是部分授權，建議修法時進行充分的調查研究和縝密的論證，以保證修改后的法律接地氣、好執行。 借鑒其他垂直管理機構法律授權的經驗，筆者認為，借鑒公安、稅務、工商機構授權經驗，對縣級生態環境分局進行部分授權比較適宜，輕微行政處罰、部分行政命令（如100萬元以下的罰款、非民生領域企業的限產停產整改等）建議授權縣級生態環境分局以自己的名義作出，重大行政處罰、重大行政命令應由委派機關（市局）行使為妥。 作者單位：江蘇省生態環境廳