近年來，隨著公眾環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)和行政行為相對(duì)人法治意識(shí)的提高，因環(huán)境行政行為引發(fā)的環(huán)境行政復(fù)議與行政訴訟案件數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)，對(duì)環(huán)保系統(tǒng)的行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作提出了新的要求。2006年12月27日，國(guó)家環(huán)保總局出臺(tái)了《環(huán)境行政復(fù)議與行政應(yīng)訴辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，以期進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境行政復(fù)議與行政應(yīng)訴，充分發(fā)揮行政復(fù)議的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督與自我糾錯(cuò)作用。就如何理解和執(zhí)行《辦法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家環(huán)保總局政策法規(guī)司司長(zhǎng)楊朝飛接受了本報(bào)記者的采訪。

　　記者：近年來，我國(guó)環(huán)境行政復(fù)議與行政訴訟案件出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)與新的趨勢(shì)，主要表現(xiàn)在哪些方面？

　　楊朝飛：行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我審視、自我約束、自行糾錯(cuò)的重要手段和法律監(jiān)督制度。總體上說，近年來，全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)的環(huán)境行政復(fù)議呈現(xiàn)出案件數(shù)量逐年增多、復(fù)議申請(qǐng)理由多樣化、復(fù)雜疑難案件增多、新情況新問題增多、群眾要求解決問題的期望值增高、社會(huì)關(guān)注度增強(qiáng)、案件審理難度不斷加大等特點(diǎn)。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年以來全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)每年受理的復(fù)議案件在200～300件左右。復(fù)議案件的數(shù)量增長(zhǎng)快、復(fù)議申請(qǐng)人逐漸由單個(gè)企業(yè)或公民個(gè)人轉(zhuǎn)為多個(gè)企業(yè)和公民群體已成為環(huán)境行政復(fù)議的一個(gè)新趨勢(shì)。同時(shí)，復(fù)議申請(qǐng)內(nèi)容也由單一向多樣化轉(zhuǎn)變，復(fù)議理由也逐漸由對(duì)行政處罰具體行政行為不服要求減輕或撤銷處罰決定轉(zhuǎn)到對(duì)環(huán)境行政審批許可行為不服要求撤銷許可決定，或者對(duì)地方環(huán)保局不作為不滿意，要求責(zé)令其履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)等。復(fù)議申請(qǐng)人希望解決的問題也多是長(zhǎng)期積累或已通過信訪渠道但未能解決的，這在一定程度上提高了對(duì)環(huán)保系統(tǒng)行政復(fù)議工作的要求。同時(shí)，環(huán)境行政訴訟案件也有不斷增加的勢(shì)頭。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，環(huán)保系統(tǒng)每年發(fā)生的環(huán)境行政訴訟案件平均在500～600起左右。

　　記者：目前，在環(huán)境行政復(fù)議與行政訴訟日益增多的情況下，環(huán)保部門在處理此類問題時(shí)存在哪些不足？

　　楊朝飛：目前，環(huán)保系統(tǒng)行政復(fù)議工作主要存在5個(gè)方面的不足。一是一些地方環(huán)保部門和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政復(fù)議認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)其重要性和必要性認(rèn)識(shí)不深，自行糾錯(cuò)的意識(shí)不強(qiáng)。二是環(huán)保部門依法行政的能力不足。如受現(xiàn)行環(huán)境立法的局限，環(huán)境依法行政在許多方面缺乏依據(jù)；環(huán)境執(zhí)法人員的數(shù)量不足和執(zhí)法手段的缺失，限制了環(huán)保部門依法行政的效率；有些環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)達(dá)不到依法行政的水平。三是《行政復(fù)議法》的規(guī)定過于原則，配套行政法規(guī)尚未出臺(tái)，有關(guān)行政復(fù)議的具體程序、新出現(xiàn)的問題如何解決等缺乏明確規(guī)定。四是行政復(fù)議和信訪之間法律界限不清，實(shí)際工作中難以區(qū)分。五是行政復(fù)議能力不足，經(jīng)費(fèi)保障不力。

　　記者：與以往國(guó)家環(huán)保總局有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)范性文件相比，《辦法》在規(guī)定上有哪些變化？就目前的環(huán)境行政行為來說，有哪些環(huán)節(jié)的哪些行政行為易引發(fā)行政復(fù)議與行政訴訟？

　　楊朝飛：與環(huán)境行政復(fù)議與行政訴訟出現(xiàn)的新形勢(shì)不相稱的是環(huán)保部門對(duì)環(huán)境行政復(fù)議與行政應(yīng)訴規(guī)定的不足。1999年的《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議的原則、復(fù)議范圍、復(fù)議申請(qǐng)的提出、行政機(jī)關(guān)受理與決定程序等都做出了規(guī)定，但其中有些規(guī)定過于原則。國(guó)家環(huán)保總局2001年制定了《國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境行政復(fù)議工作廉政規(guī)范》及相應(yīng)的工作程序流程圖，對(duì)環(huán)境行政復(fù)議工作進(jìn)行了規(guī)范，主要從廉政建設(shè)方面對(duì)環(huán)保總局辦理行政復(fù)議案件進(jìn)行規(guī)范，但規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單，難以適應(yīng)目前日益復(fù)雜的環(huán)境行政復(fù)議審查工作需要，對(duì)原有規(guī)范性文件進(jìn)行相應(yīng)的修改、完善顯得尤為必要。

　　《辦法》主要是根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，細(xì)化了環(huán)保系統(tǒng)各級(jí)環(huán)保部門辦理行政復(fù)議和行政訴訟案件的程序、機(jī)關(guān)各部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制、復(fù)議案件的決定和執(zhí)行程序等。《辦法》不再重復(fù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》規(guī)定的基本原則和規(guī)定等，重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門如何適應(yīng)環(huán)保工作及構(gòu)建和諧社會(huì)的需要依法辦案。根據(jù)環(huán)境行政復(fù)議和行政訴訟實(shí)踐，《辦法》新設(shè)立了一些新的復(fù)議審查機(jī)制，以利于全面審查、合理決定，切實(shí)保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，有利于促進(jìn)環(huán)保工作依法行政，提高執(zhí)法水平。

　　《辦法》第五條詳細(xì)規(guī)定了公民、法人或者其他組織可以依法提請(qǐng)行政復(fù)議的6個(gè)方面內(nèi)容，在這6個(gè)方面中如存在適用法律、法規(guī)或規(guī)章不當(dāng)或者進(jìn)行行政審批、許可和處罰時(shí)存在適用法定程序不當(dāng)?shù)葐栴}，都容易引發(fā)行政復(fù)議與行政訴訟。

　　記者：針對(duì)當(dāng)前環(huán)境行政復(fù)議與應(yīng)訴的特點(diǎn)，《辦法》規(guī)定了哪些新的復(fù)議審查機(jī)制？

　　楊朝飛：根據(jù)近年來環(huán)保系統(tǒng)在行政復(fù)議與行政應(yīng)訴方面存在的不足，《辦法》規(guī)定了一些新的復(fù)議審查機(jī)制，如行政復(fù)議與行政應(yīng)訴集體審議制度、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查機(jī)制、復(fù)議建議制度等。

　　環(huán)境行政復(fù)議案件的審查和行政應(yīng)訴案件涉及面廣，技術(shù)性強(qiáng)，與業(yè)務(wù)部門的管理職責(zé)密切相關(guān)，《辦法》第3條規(guī)定:“對(duì)重大、復(fù)雜的環(huán)境行政復(fù)議案件和行政應(yīng)訴案件實(shí)行集體審議制度。集體審議由環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)人主持，有關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參加。”

　　建立行政復(fù)議與行政應(yīng)訴集體審議制度，有利于加強(qiáng)環(huán)保部門中負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)與相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的溝通與協(xié)調(diào)。《辦法》同時(shí)規(guī)定負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)與相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)相互配合的聯(lián)合辦案機(jī)制，由負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)牽頭組織復(fù)議案件的調(diào)查和審理工作，同時(shí)充分發(fā)揮相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)在技術(shù)與業(yè)務(wù)管理工作中的優(yōu)勢(shì)，合理分工，依法辦案。
　　《行政復(fù)議法》原則上只要求對(duì)行政復(fù)議案件進(jìn)行書面審理，鑒于環(huán)境行政復(fù)議案件多與污染損害有關(guān)，申請(qǐng)人的復(fù)議請(qǐng)求(如要求撤銷或變更具體行政行為、履行監(jiān)管職責(zé)等)與所要達(dá)到的目的(解決污染賠償問題)有時(shí)不一致，處理不當(dāng)極易引發(fā)群體性事件等特點(diǎn)，在辦理案件時(shí)，應(yīng)到復(fù)議請(qǐng)求涉及的現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地察看，到申請(qǐng)人所在地聽取意見，充分了解其復(fù)議請(qǐng)求和理由以及所要達(dá)到的最終目的。因此，《辦法》規(guī)定了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查機(jī)制，要求充分聽取各方意見，緩和已發(fā)生的爭(zhēng)議和矛盾，防止矛盾進(jìn)一步激化，全面了解案件事實(shí)，充分掌握有關(guān)情況，促進(jìn)案件的客觀、公正審理。

　　《辦法》還規(guī)定了復(fù)議建議制度，對(duì)復(fù)議審查中發(fā)現(xiàn)的下級(jí)環(huán)保部門存在的問題，有針對(duì)性地提出復(fù)議建議書，督促其整改，防止其違法、不當(dāng)行政行為的再次發(fā)生。同時(shí)對(duì)復(fù)議案件集中反映的普遍問題，及時(shí)與相關(guān)部門溝通、探討，有針對(duì)性地提出有關(guān)建議，并協(xié)助其完善有關(guān)制度，提高依法行政水平。

　　同時(shí)，為規(guī)范環(huán)境行政復(fù)議法律文書的使用，在國(guó)務(wù)院法制辦規(guī)范格式的基礎(chǔ)上，《辦法》根據(jù)辦理環(huán)境行政復(fù)議案件的實(shí)際需要，新增了復(fù)議申請(qǐng)口頭筆錄、復(fù)議委托書、送達(dá)回執(zhí)等11個(gè)常用行政復(fù)議文書格式，并作為附件發(fā)布施行。這對(duì)進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境行政復(fù)議行為，提高復(fù)議水平，將起到很好的促進(jìn)作用。

　　記者：各地環(huán)保部門在執(zhí)行《辦法》時(shí)，有哪些方面需要加以注意和加深理解的？

　　楊朝飛：為了充分發(fā)揮行政復(fù)議的自我糾錯(cuò)和監(jiān)督的功能，首先，各地各級(jí)環(huán)保部門，尤其是環(huán)保部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，要進(jìn)一步提高對(duì)依法行政的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化勇于自我審視、自我約束、自行糾錯(cuò)的意識(shí)。其次，要建章立制，修改、完善行政復(fù)議的具體制度和程序，進(jìn)一步規(guī)范有關(guān)法律文書格式。再次，要研究探索建立行政復(fù)議與信訪的銜接和協(xié)作機(jī)制，對(duì)復(fù)議審查中發(fā)現(xiàn)的問題，有針對(duì)性地提出復(fù)議建議。第四，要積極探索并完善復(fù)議審查方式和協(xié)調(diào)解決途徑，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。第五，要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，積極探索協(xié)調(diào)結(jié)案。第六，要加強(qiáng)復(fù)議隊(duì)伍建設(shè)，提高復(fù)議能力和水平。

　　解決當(dāng)前環(huán)境行政復(fù)議與行政訴訟不斷增多的關(guān)鍵在于規(guī)范環(huán)境執(zhí)法。在環(huán)境執(zhí)法過程中，各級(jí)環(huán)保部門要明確職責(zé)，在法律法規(guī)規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)行使執(zhí)法權(quán)；法律法規(guī)授權(quán)的或者受環(huán)保部門委托履行環(huán)境管理職能的組織，必須在授權(quán)或委托的權(quán)限范圍內(nèi)行使執(zhí)法權(quán)，委托的環(huán)保部門必須加強(qiáng)監(jiān)督，不能委托了事；必須嚴(yán)格遵守國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查程序、行政處罰程序、行政執(zhí)法監(jiān)督程序和申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行等程序；要加強(qiáng)制度建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法程序和執(zhí)法行為，推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法逐步走上規(guī)范化、程序化、制度化的軌道。

　　為了更有效地發(fā)揮環(huán)境行政復(fù)議這一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和自我糾錯(cuò)重要途徑的作用，國(guó)家環(huán)保總局就環(huán)境行政復(fù)議工作也做出4項(xiàng)承諾:一是有錯(cuò)必糾，對(duì)下級(jí)環(huán)保部門或者環(huán)保總局自身的具體行政行為依法嚴(yán)格審查，決不護(hù)短；二是便民高效，明確告知當(dāng)事人權(quán)利，專人接待來訪和接收材料，嚴(yán)格按法定時(shí)限辦理；三是公開透明，公開審理程序和時(shí)限，公開當(dāng)事人觀點(diǎn)和證據(jù)，公開復(fù)議決定和理由；四是廉潔自律，不私自、單獨(dú)接待當(dāng)事人，不接受當(dāng)事人的送禮和吃請(qǐng)，不接受當(dāng)事人支付費(fèi)用的任何考察或者消費(fèi)活動(dòng)。

　　依法負(fù)有行政復(fù)議職能的環(huán)保部門，要按照依法行政的要求，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，以維護(hù)群眾合法環(huán)境權(quán)益為宗旨，以建立環(huán)境行政監(jiān)督機(jī)制為目標(biāo)，使環(huán)境行政復(fù)議真正走上法制化管理的軌道。這是《辦法》實(shí)施提出的要求，也是環(huán)保部門履行環(huán)境行政管理職能的需要。（本報(bào)記者黃冀軍 步雪琳）

來源：中國(guó)環(huán)境報(bào)